Samstag, 16. April 2011

PCB-Skandal Dortmund: Kooperation zwischen Behörde und Betrieb

Am 11. April 2011 wurde das Prognos-Gutachten zum PCB-Skandal in Dortmund veröffentlicht, das die Rolle der Verwaltung im Zusammenhang mit den Giftmüll-Delikten bei Envio untersucht hat und die Schwächen des Verwaltungshandelns aufdeckt.

Als eine wesentliche Schwachstelle beim "Fall Envio", bei dem hochgiftiges PCB Mitarbeiter der Entsorgungsfirma Envio verseuchte und in die Umgebung gelangte, wurde das so genannte Anzeigenverfahren ausgemacht.
Für Betriebe, die mit Gefahrstoffen (das heißt: gefährlichen Stoffen) umgehen, gelten die Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Abkürzung: BImSchG, zuletzt geändert 2007). Dies bestimmt, dass Anlagen, die schädliche Umwelteinwirkungen haben können, einer Genehmigung bedürfen.

 

Exekutive Machtlosigkeit der Verwaltung

Anders als beispielsweise die Polizei, die jemanden festnehmen kann, wenn Gefahr in Verzug ist, kann die Verwaltung aufgrund des Bundes-Immissionsschutzgesetzes nicht tatsächlich einschreiten (Folie 16).
Das Prognos-Gutachten, das die Landesregierung zur Aufklärung der Rolle der Verwaltung im Envio-Skandal in Auftrag gegeben hat, und das am 11.4.2011 veröffentlicht wurde, deutet diese Machtlosigkeit der Verwaltung nur an: "Verwaltung kann gesetzeskonformes Verhalten nicht erzwingen. Sie kann aber die Einhaltung von Genehmigungen bei Anlagen mit Gefahrstoffen überwachen, sie kann überprüfen, ob der Arbeitsschutz eingehalten wird" (Prognos-Gutachten, Seite 62).
Das Bundesimmissionsschutzgesetz und die Kontrollen der Behörden, die sich daraus ergeben, beruht auf einer Art kooperativen Grundhaltung: Behörden und Industrie sollen zusammen-, nicht gegeneinander arbeiten. Oder plakativ formuliert: Der Wirtschaftsstandort soll gefördert, nicht gefährdet werden. Ob Sicherheit, Gesundheit und Umwelt hier tatsächlich vor wirtschaftlichen Gesichtspunkten berücksichtigt werden, bleibt - dies macht der PCB-Skandal in Dortmund überdeutlich - fraglich.

 

Die Rolle des Anzeigeverfahrens

Verschärft wird diese kooperative Haltung durch das so genannte Anzeigeverfahren. (Der Begriff "Anzeige" hat hier nichts einer Werbe- oder Strafanzeige zu tun, sondern versteht sich eher im Sinne von "Mitteilung".)
Bewusst wurden die aufwendigen Genehmigungsverfahren bei der Novellierung des BImSchG im Jahr 1996 reduziert. Ist eine Anlage erst einmal genehmigt, kann ein Betrieb bei Änderungen der Anlagen dies den zuständigen Behörden einfach mitteilen (im Behördendeutsch: "anzeigen"). In NRW sind hier die Bezirksregierungen zuständig, im Fall Envio's die Bezirksregierung Arnsberg, und zwar vor allem mit dem Dezernat 52 für Abfallwirtschaft.
Das Prognos-Gutachten beschreibt die wesentlichen Züge dieses Anzeigeverfahrens: "In diesen Verfahren wird von der Behörde nur überprüft, ob die Änderung genehmigungspflichtig ist." Wird die Änderung nach Meinung der Behörde keine wesentlichen nachteiligen Auswirkungen auf die Umwelt haben, muss kein Genehmigungsverfahren eingeleitet werden; das betreffende Amt stimmt dann der Änderung zu. Belange des Arbeitsschutzes werden dabei überhaupt nicht berücksichtigt. "Das Anzeigeverfahren ist somit sowohl für den Anlaqenbetreiber als auch für die Genehmigungsbehörde weniger aufwendig" (Seite 15).
Letztlich beruht das Anzeigeverfahren also auf einer einfachen Mitteilung durch das Unternehmen zu der Planung von betrieblichen Änderungen. Die Behörde prüft diese Mitteilung und stimmt - so das Fazit des Prognos-Gutachtens - im Regelfall zu. Im Fall Envio's wurde einige Male jedoch erst nachträglich eine Änderung dem Amt angezeigt, die Erweiterung der Produktion lief also schon, bevor die Behörde die Anzeige prüfen konnte. Trotzdem hatte dies keine Konsequenzen; im Nachhinein wurde dann die Änderung "abgenickt".

 

Hase-Igel-Spiel zwischen Envio und Dezernat 52

Es scheint so, dass das Dezernat 52 überfordert war durch die Envio-Mitteilungen. Wurde eine Änderung angezeigt, musste das Amt zunächst prüfen, forderte eventuell zusätzliche Unterlagen an. Bei Kontrollgängen wurde mehrfach festgestellt, dass die Anlage über das genehmigte Maß hinaus erweitert worden war - in diesem Zeitraum kamen aber schon wieder neue Änderungsanzeigen durch Envio. Die Behörden hinkten immer dem Tempo dieser Anzeigen mit ihrer Bearbeitung hinterher, ohne dass dies aber - wie erwähnt - Konsequenzen für den Betrieb nach sich zog.
Einen kleinen, allerdings unvollständigen Einblick gibt die untenstehende Abbildung der Arbeits- und Umweltministerien (MAIS/MULNV, Quelle: Prognos-Gutachten), die versucht das Hin und Her von Envio-Anzeige und Behörden-Reaktion nachzuvollziehen.
Das Dezernat 52 hätte auch auf der Durchführung des Genehmigungsverfahrens bestehen können. Dies hätte zumindest die Erweiterung der Produktion bei Envio und so auch die illegalen Vorgänge dort erschwert. Theoretisch ist laut Gesetz hier kein Handlungsspielraum - praktisch dürfte die Entscheidung für oder gegen das Anzeigeverfahren aber auslegefähig sein. Prognos sieht sich nicht in der Lage zu beurteilen, ob die behördliche Entscheidung zugunsten des Anzeigeverfahrens bei Envio "richtig" war (37 ff.).

 

Prognos-Empfehlungen: Überwachung und Sanktionen

Prognos empfiehlt die Optimierung des Anzeigeverfahrens: dazu gehört die umfassende Einbeziehung des Arbeitsschutzes zum einen, zum anderen aber vor allem eine verbesserte Überwachung von Betrieben, die mit gefährlichen Stoffen hantieren, so unangekündigte Kontrollbesuche, und zwar nicht nur, wenn ein Verdacht auf Verstöße vorliegt, sondern bereits präventiv, das heißt im Vorfeld.
Formelle Rechtsverstöße wie verspätete Mitteilungen zu Anlagenveränderungen oder gar die Umsetzung von Änderungen ohne behördliche Zustimmung müssen grundsätzlich zu Sanktionen führen. Zertifizierte Unternehmen sollten nur dann in den Genuss von Lockerung der Auflagen und Kontrollen kommen, wenn sie sich keiner Verstöße schuldig machen und insgesamt dem Umwelt- und Arbeitssschutz auch praktisch einen hohen Stellenwert einräumen (Gutachten, Seiten 51-57).

 

Quellen

Als Quellen wurden das BImSchG in der bei der Bundesregierung veröffentlichten Fassung, die Gesamtbewertung von NRW-Umwelt- und Arbeitsministerien sowie das Prognos-Gutachten zum Fall Envio benutzt, das im Internet beim Umweltministerium NRW seit 11.04.2011 einsehbar ist.